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韦森的博客

经济学如诗

 
 
 

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关于我
韦森  

复旦大学经济学院副院长

韦森,原名李维森,汉族,山东人,教授,博士生导师,现任复旦大学经济学院副院长。澳大利亚国立大学硕士,1995悉尼大学经济学博士。2000年至2001年曾为剑桥大学经济与政治学院正式访问教授。主要研究领域为制度经济学和比较制度分析,对哲学、伦理学、法学、政治学、人类学、语言学、社会学以及宗教神学等学科也有着广泛的研究兴趣。学术专著主要有:《社会制序的经济分析导论》、《经济学与伦理学:探寻市场经济的伦理维度与道德基础》、《经济学与哲学:制度分析的哲学基础》、《制度经济学三人谈》等。

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李炜光:中国税收制度的问题到底在哪里?  

2007-07-27 07:27:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 对中国现代税收立宪的几点认识

李炜光

本文摘自李炜光教授的“现代税收的宪政之维”第四部分

见《天益网》李炜光教授个人主页:

http://www.tecn.cn/homepage/liweiguang.htm

http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=5252

 

韦森按自中国人民大学经济学院的周业安教授提醒我注意山西“黑砖窑事件”以来,在近一两个月中,我一直关注税收的宪政之维问题,并在《新民晚报》、《中国新闻周刊》和《瞭望东方周刊》的一些栏目和专栏文章中,陆续写出了几篇时评,且大部分已经贴在这里。本来,我想继续在这方面再写一两篇“专栏文章”,但是,最近读了北京大学法学院刘剑文教授——尤其是天津财经学院财政学科首席教授李炜光先生的几篇文章,觉得自己这个税法学外行不宜再做一些“重复劳动”了,且到了自己应该在这个问题上“收笔”的时候了。但是,这个问题实在是太重要了!故这里未征李炜光教授本人的允许,谨转贴他的两篇文章,以与关注这个问题的网友分享和一起学习。根据前两天媒体对财政部长金人庆先生的访谈中公布的数字,今年上半年,中国政府的财政收入有了一个超常增长,增长率较去年高达30.6%财政收入总额达到26117.84亿元。在目前中国经济的高速增长时期,中国各地企业效益普遍较好,各阶层人民的收入也或多或少地有些增长,加上中国股市近期的繁荣,在此情况下,中国政府的财政收入——尤其是其中的税收——超常增长,社会还能“容纳”和“忍受”得了,但一旦中国经济增长的速率放缓下来,税收的宪政之维问题就会变得越来越突出。也许20年(?)之后,这个问题终将会再次提到中国未来经济社会改革的议事日程上来,—— 也许更早。但是,就我自己而言,是到了在目前中国社会的当下格局中在这个问题上收笔而去做点“形而上”的学术研究的事的时候了。尽管如此,我会陆续转贴李炜光教授的几篇深具洞识的大作,以与真正思考中国社会的未来发展道路以及与关注着我的作品的网友们分享。

 

韦森于2007-7-27晨谨识于复旦

 

作者简介李炜光,1954年生,天津财经大学财政学科首席教授、学术带头人、博士生导师,《现代财经》(天津财经学院学报)杂志主编。兼任中国财政学会理事及多所大学兼职教授、客座教授。著有《市场经济中的财政政策》等作品多部,公开发表学术论文80余篇。

 

    

    我国现行宪法在公民权利和国家架构等方面的规定,在形式上与大多数西方宪政国家的宪法很相似,但我国宪法文本在税收宪政精神和制度规定方面的欠缺却是明显的。《宪法》中唯一“涉税”的内容只是在第56条有针对公民的“依照法律纳税的义务”的规定,而国家税收权力的归属这个无论对于政府还是公民都至关重要的问题,在建国以来的4部宪法中,竟然都从未作出任何规定,既没有规定纳税人的权利,也没有明确说明征税是否需要经由代议机关(人民代表大会)的同意。“征税的权力事关毁灭的权力” ,在这个涉及国家生死存亡和政府与公民关系的最重要的问题上竟然是空白,这不能不说是一个极大的缺憾,并在税收实践中引发了诸多的问题。

    

    首先,把公民纳税义务的条款写在宪法里值得商榷。宪法是公法,主要是针对国家、政府的公共权力而制定的,是落实国家与政府承担对公民的义务(公共服务)的法律文本,不是用来限制公民权利的。限制公权力、保护私权利是它的基本功能。“在宪法中也不存在(公民的)权利与义务平衡的问题” ,公民的纳税义务可以通过他们的代表在议会中进行普通立法如税收征管法等税收法律来规定。当然,说宪法最好不规定公民的纳税义务,并不是说公民不应该承担义务,而是说这些义务只能从公民所享受的自由与权利中产生,在宪法没有明确规定公民税收权利的情况下单方面规定其纳税义务是不公平的。宪政精神不承认任何独立于权利与自由之外的自在的义务,“如果有的话,那肯定是统治者强加给人民的义务,是要求人民承担的对统治者的义务。这类的义务越多,给公民剩下的自由就越少。” 在宪法中加入公民纳税义务条款的动机可能是为了增强公民纳税的责任感和自觉性,但是,这在税收征管的实践中其实并无大用。在一个法制健全的国家,即使不在宪法中规定公民的纳税义务,也无碍这些义务的履行;如果这个国家的法治阙如,就是在宪法中列举再多的义务也无法产生多大的法律效力。例如偷逃税现象,就不会因为宪法中有纳税义务的条款而有所减少。

    

    其次,我国宪法没有明确人民代表大会税收立法的专有权,导致税收立法存在“越权”的现象。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,人民代表大会及其常务委员会代表着全国人民当家理财,实行的是彻底的议会中心主义,是很先进的制度,人类社会的发展史也一再表明这样的制度具有无可替代的优越性。问题在于,代表着全国人民的人大却没有税收立法的专有权,也就是说,除了人大,别人也可以立法或以条例之类的形式变相立法。如此一来,上面那句“一切权力”的话就成为虚置的了。由于宪法不作为,征税权就会全部由政府“越俎代庖”。目前我国税收法律有80%以上是由国务院根据人大授权以条例、暂行规定等行政法规的形式颁布的,经全国人大立法的只有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》三部,甚至将一些实施细则之类的制定权下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门,事关绝大多数纳税主体权利义务的税收规范并非由代表全体纳税人的人民代表大会制定,行政机关成了规定税收要素的主体,这种状况无疑是与税收的宪政原则相悖的。推而论之,如果需要,政府想征多少税都可以做到,中间没有任何制约和监控的政治环节,就会演变成这样一个结果:政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准,而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准,人大成了只管出、不管进的准权力机关。由于我国税收不是基于博弈而产生的,人民代表大会也不是纳税人讨价还价的场所,因而税收的宪政精神与原则在公法上就完全被忽略了。

    

    第三,我国宪法没有限定税收的委托立法权,导致税收法律、法规存在“失据”现象。依据税收的宪政原则,议会在保留税收要素立法权的同时,可以将实施细则类的制定权授权给行政机关,但这种授权立法仅限于具体的和个别的税收事项,一般的、空白的授权是无效的,依据此类授权所制定的行政性法规自然亦无效。然而,我国行政机关的实际立法权却极为广泛。1984年工商税制改革时,国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例(草案)的议案,得到第六届全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则,但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是,从那以后,授权立法的进程竟然停止了,征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。十年后的1994税制重大改革,在国务院制定的一系列税收暂行规定中,未见有立法依据的规定。如果严格依照税收宪政原则分析,则可以认为此次税制改革过程中制定的各类税收暂行条例都是无法律依据的。即使说人大及其常委会是默许授权,也只能说这种授权是一种空白授权,是不产生效力的。

    

    第四,我国宪法没有对纳税人的权利作出明确的规定,导致行政权力过分干预税收过程的现象比较严重。对于什么是“纳税人”的问题,《宪法》未作明确解释,仅在“公民的基本义务”一节(第56条)中规定“公民有依照法律纳税的义务”,未规定其应享有的立法与监督两项基本权利;《税收征管法》对纳税人的定义则不准确,纳税人被片面地理解为纳税义务人。在税收观念上,我们历来把国家视为税收法律关系中单一的权力主体,而将纳税人视为税收法律关系中单一的义务主体,政府征税的目的主要是取得财政收入和调节经济运行,至于如何规范政府的税收行为、保障纳税人的权利的作用则完全被忽视了。在现实生活中,纳税人往往被告知他们是为“支援国家建设”而缴税,不知道自己作为纳税人究竟拥有哪些权利,税务机关在税收宣传过程中一般也只是强调纳税义务,对纳税人权利的尊重与宣扬则远远不够。既然纳税人的权利不到位,实践中行政权力便很“方便”地和频繁地干预税收过程。为了弥补宪法的缺陷,我国《税收征管法》规定:税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律、行政法规的规定执行,任何机关、单位和个人不得违反。这种规定的初衷在很大程度上为了维护纳税人的权利,当然是正确的和必要的,但它们只是在专门法而不是在宪法上得到了确认,由于立法级次低,其法律效力具有极大的局限性,对税收实践的指导力度也就大打折扣。既然连纳税人权利这样最基本的税收要素都定位不明确、不准确,政府在自己制定各种细则和规章时便常常忽略纳税人的因素,一些解释性的行政命令便越来越庞杂,成为税收法律的主要部分,扩大了税务部门不应有的量裁权,导致税收过程中的随意性增大,侵害纳税人利益、纳税人负担过重的现象也就难以避免了。

    

    最后,我国宪法没有明确规定政府必须依法征税,导致税收执法行为规范的扭曲。根据税收宪政原则,税务机关必须严格按照法律规定稽核征收,无权变动法定税收要素和法定征收程序。由于没有在宪法中明确地体现这一精神,实际征收过程中行政命令大于税法的现象比较严重,征税行为不规范的情况随处可见。一些地方为了人为地增大中央财政对地方财政的返还基数,或以行政命令的手段“政治任务式地征税”,人为地达到增值税、消费税的增收目标,以争取中央财政的定额返还;或不按规定及时抵扣增值税应扣税款等手段,迫使纳税人在规定时间内过量地承担税法之外的纳税义务,有关部门却几乎不需要为此承担任何行政责任和经济补偿,造成征纳主体在法律面前事实上的不平等。此外,以税谋私,收“人情税”、“关系税”的情况也是屡禁不绝。

    

    中国的人民代表大会制度与西方的议会制度的确存在性质上的不同,但人们一般只强调其中的差异,却忽略了它们之间的共同点,即社会公众的代表性,政府及其公务人员的公仆性和为社会提供服务的公共性,在这些方面,其实是没有什么区别的。我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,人民代表大会及其常务委员会代表全中国人民当家作主、当家理财,实行的是彻底的议会中心主义,这已经是很明确的事情,没有必要再争论,而且我们选择的制度是很先进的制度,人类社会的发展史已经表明这样的制度具有无可比拟的优越性。问题在于,那些代表人类文明方向的宪政精神在现实中并没有真正树立起来,宪政制度在我国的根本大法—宪法中也没有得到充分的体现,我国的宪政转型到目前为止仍处于“卡壳”的状态。如果在市场经济条件下不认真培育税收的宪政精神,不真正建立起宪政性质的税收制度,就将导致决策者个人偏好代替民众偏好的现象发生,最终将侵害纳税人的权利,这在现代国家是属于ABC的简单道理。因此笔者认为,我国在不远的将来就税收问题再次修宪势在必行,而未来的修宪应以补充体现税收宪政精神的条款为特征,将纳税人的基本权利列为立法的宗旨和重要原则,重点设置纳税人的立法权和监督权两项基本权力。纳税人有权通过法律规定的形式参与国家预算和税收法律的制定过程,做到每一位公民都有机会对税收立法发表意见,有权对国家财政资源的来源及其配置作出决定并监督其执行过程,有权监督政府及其公务人员的行为并对其中的腐败分子作出处分。政府的财政、税收活动要真实而完整地置于纳税人的监督控制之下,就必须进一步完善人民代表大会制度,以保障纳税人上述基本权利的实现。

    

    一个民族最重要的制度创造是政治制度,其经济、军事、法律、文化、国民性等一切领域都由它的政治治度来决定。在宪法中写入纳税人权利是非常重要的,但困难还不在于此,要让宪法真正融化于我们的社会生活中,成为一种全民族的共识,还需进一步探索将这些宪法条文和精神转换成现实的约束力量的制度,比如,建设法治秩序,改革司法制度,推动民主政治,构建违宪纠察制度等,只有这样,纸面上的公民权利才会成为实实在在的宪政制度安排,纳税人的权利尤其如此。当然,以中国目前的法治水平而言,要确立税收的宪政精神和实现宪政目标的难度是相当大的,由于涉及传统价值观和制度的基本面,中国宪政改革的进程将是漫长曲折的。但执政党“以民为本”的承诺和十届人大二次会议上通过的《中华人民共和国宪法修正案(草案)》对宪法的补充和完善,勾画出一个充满人文关怀和充满活力的公平社会,让我们感受到中国的未来仍是乐观的。我们应从现在起不失时机地进行一场全民族的宪政启蒙运动,通过一种渐进的方式,开展一场“静悄悄的革命”,大胆地搞他一场“和平演变”,通过一代人或几代人的持续努力,在中国这块古老的土地上真正树立起税收的宪政精神,建立起成熟完善的现代税收制度,最终全面实现税收的宪政目标。

 

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