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韦森的博客

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韦森  

复旦大学经济学院副院长

韦森,原名李维森,汉族,山东人,教授,博士生导师,现任复旦大学经济学院副院长。澳大利亚国立大学硕士,1995悉尼大学经济学博士。2000年至2001年曾为剑桥大学经济与政治学院正式访问教授。主要研究领域为制度经济学和比较制度分析,对哲学、伦理学、法学、政治学、人类学、语言学、社会学以及宗教神学等学科也有着广泛的研究兴趣。学术专著主要有:《社会制序的经济分析导论》、《经济学与伦理学:探寻市场经济的伦理维度与道德基础》、《经济学与哲学:制度分析的哲学基础》、《制度经济学三人谈》等。

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韦森:税收法定在各国的现实实践  

2007-07-25 06:05:08|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  税收法定原则在各国的现实实践

(“税收与宪政”专题讨论之四)

 韦森

 

要点作为“限政”的宪政民主政治,首先就要对政府的征税权有所限制,以使政府部门在实现财政预算收支基本平衡的目标时,依法行政,并在在遵守课税平等、效率和法治的原则下,给予纳税人的基本权利以充分的尊重和保护。

  

在现代社会中,民主政治的一个重要目标就是分权或限权,即将有无限扩张趋势的政府公权力限制在宪法所划定的范围之内。税收,作为维持政府机器运作的主要财政来源,在任何存在国家的条件下都是必须的。征税权及其实施机制,也从而构成了政府公权力的主要和核心部分。就此而言,作为“限政”的宪政,首先就要对政府的征税权有所限制,以使政府部门在实现财政预算收支基本平衡的目标时,依法行政,并在在遵守课税平等、效率和法治的原则下中,给予纳税人的基本权利以充分的尊重和保护。同时,由于公共财政说到底是一种服务性的政府行为,其出发点和归宿均应为最大限度地保障广大纳税人的合法权益和福利,从而宪政民主政治也要求政府的税收和其它财政行为要以公共利益和向社会提供公共服务为依归。从纳税人是政府税收之源,是政府官员的“衣食父母”的角度来看,国家保护纳税人权利应该说是理所当然的。从国家和社会存在的根本目的来看,政府财政从理论上来说也应该是为纳税人谋福利。因此,政府的权力,包括税收和财政权力,必须源自自纳税人的同意,并受制于宪法的约束和其他行政法规的有效制衡,以防止政府征税权和其他财政权力的滥用。这就构成了宪政民主政治条件下政府公共财政的基本理念。

基于上述政治理念,在当代世界上的一些法治国家,税收法定的宪政精神受到越来越广泛的认可。几乎所有倡导法治的国家,无论其发达程度、地理位置、历史传统、行政架构如何,都在其宪法和国家的宪章性法律文本中设置了税收法定的有关内容,或在有关国家机构、权力分配、公民权利和义务的规定中对税收的法治性质做出一些明确的阐述,并几乎无一例外地将相关的政府征税审定权赋予议会

这方面的例子很多。譬如,法国宪法第34条就规定:“各种性质赋税的征税基础、税率和征收方式,必须以法律规定”;意大利宪法第23条规定:“不根据法律,不得征收任何个人税或财产税”;日本宪法第84条则规定:“新课租税或变更现行租税,必须有法律或法律规定的条件为依据”;芬兰宪法第61条规定:“税收,包括关税在内,不论是否规定期限,均应根据法律规定。取消或变更原有税制或纳税义务也应根据法律规定。”

如果说在以上这些发达国家的宪法中只是对税收法定原则做了抽象的界说的话,那么,美国宪法第1条第7款则更明确地从实质上对政府的征税权加以限定:“一切征税议案应首先在众议院提出,但参议院得以处理其他议案的方式,提出修正案或表示赞同。” 接着,在第1条第8款还具体规定:国会有权“赋课并征收直接税、间接税、关税与国产税,以偿付国债和规划合众国共同防务与公共福利,但所征各种税收、关税与国产税应全国统一”。与美国相类似,比利时宪法第110条也对政府税收的做了实质性的规定:“国家税必须通过立法才能规定。省、城市、市镇联合体和市镇的地方税,非经各自议会作出决议,不得征收。”另外,比利时宪法第112条还规定:“在税收方面,不得规定特权。免税或减税,只能由法律规定。”希腊宪法第78条则规定:“非经议会制定法律,对征税对象和收入、财产类型、支出以及按何种税类处理等事宜作出规定,不得征收任何税。”“有关征税对象、税率、减免税和给予补贴,均须立法权力机关规定,不得委托授权。” 除上述发达国家外,俄罗斯宪法也规定,联邦委员会有权审议国家杜马通过的联邦预算、联邦税收和收费方面的法律。马来西亚、新加坡、斯里兰卡、印度尼西亚、约旦等国的宪法都大致强调:“非经法律规定,不得征税”。在阿拉伯也门共和国、科威特、巴林、埃及等相当多的发展中国家的宪法中,也充分体现出税收的宪政精神的有关条款。

除了以上各国在宪法上的明确规定外,在具体的政府提案的审理程序上,在各国议会中,事关纳税人切身利益的税收提案一向是要优先讨论的,并且这种讨论不是空泛的、原则的、内部的,而是具体的、现实的、公开的和透明的。在审定政府提交的税案时,经过民选而来的议员代表,自然会考虑自己选区和所属党派选民的利益,从而多会从纳税人(亦即主要选民)的利益考虑而对政府税收行为和财政预算评头论足。议会代表往往会对对政府要不要征税、向谁征税、征什么税、征多少税、怎样征税等重大税收问题投出自己的争辩意见,并通过各种行政程序实际监控政府征税案的实施和财政支出的每一项政府行为,一旦发现问题,立即会在议会辩论中提出来。当然,这一切最终都还要经过投票程序来进行决定。有关税收的这种开放的法定行政审议程序,充分反映了民主政治下税收法定原则的宪政精神和议会中心主义。

这样一来,在现代法治国家中,政府处理税收事务的权限必须依据议会的决议和法律来行使,议会通过的预算和有关政府税收活动的限定性文件,都是国家的法律,政府必须不折不扣地执行。未经议会的许可,任何借口政府首长或财税部门特权和利益而自行征税、征费的行为,以及超出议会准许的时限和方式的税收行为,一概都是非法的,从而会引起纳税人对这种政府不当行为的违宪诉讼。结果,在世界上的许多法治民主国家,均有法院和具体的司法程序为纳税人提供了法律方面的救济,实际上造成税务诉讼在法治国家中行政诉讼案件所占的数量和比例甚大。为了应付税务案件的大量性和复杂性的特点,西方许多国家很早就设立了专业的税务法庭或财务法院。在英国,古老的三大普通法法庭之一就是财税法庭。另据我国学者秋风的研究,在我国台湾地区,尽管没有设立专门的税务法庭,但税务诉讼是放在行政诉讼中来进行的(设有专门的行政法院),以致于近几年台湾的税务诉讼占行政诉讼的百分之六十以上。在台湾大法官会议对宪法所进行的解释中,有很大一部分也与税法有关。

当然,必须看到,在许多法治国家中税收法定原则的实施过程中,常常有其所谓的行政“低效率”一面。因为,在这些国家中,常常有议会为某一项税收提案而争论不休——短则数周,长则数月,甚至更长为数年的情形。目前在加拿大、新西兰和澳洲实行的消费税,就是经历了这三个国家多年的议会辩论和争吵才最终得以实施的典型的例子。过去,我国财经界和理论界的人士往往只看到西方国家的议会常常为某一项税案争吵不休从而行政“效率低下”的一面,却往往忽略了这种现代宪政民主税收机制的合理性,以及其能减少政府重大经济决策失误的现实优长。

在实行法治民主国家各国的竞选中,税收也历来是各党派竞选中最为敏感的问题之一,并且增税或减税一向是政治权力角逐者最为关注和经常使用的竞选策略手段,因而,对税收和财政支出问题,竞选的任何一方都不敢有丝毫的马虎和懈怠,他们所提出的竞选纲领,也自然会尽量调整自己的实证政策,最大可能地接近符合纳税人的意愿,以取得纳税人的信任和支持。在历次大选中,一个竞选人若在税收问题上稍有不慎,就会满盘皆输。由此也可以认为,在许多现代法治国家中,纳税人对政府税收的制衡和财政支出的监督,并不只是体现在宪法的一些条文规定上,而是体现在现实政治机器运作的方方面面。因而,税收法定,在许多现代法治国家中,是一项现实运作的原则,而不仅仅是一个政治信念;是实的,而不是虚的。

 

韦森于2007-7-19下午3时谨识于复旦

(本文为未发表文稿,未经作者同意,禁止转载)

 

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